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乡村治理:激活乡村建设的内生动力

作者:中国进口农资网  来源:中国进口农资网  日期:2016-05-18

 无论是经济发达地区,还是落后山区,乡村治理正逐步建立起多元、高效、民主的治理体制机制,不仅形成“攥起拳头谋发展”的经济发展模式,更重新建立起具有认同感和凝聚力的乡村共同体文化。

图为江苏省苏州市张家港镇永联村永合社区的一站式服务大厅。王苗苗摄

  本报记者 白锋哲 郭少雅

  乡村充满活力!村村迸发生机!

  从位于长三角中部的第一批农村改革试验区江苏苏州,到地处粤北山区的第二批试验区广东清远;从“华夏第一钢村”永联村、“幸福新家园”蒋巷村、金仓湖畔东林村等一个个江南名村,到2009年人均年收入不足2000元、如今座座楼房拔地起的叶屋村等偏远乡村……采访所到的每个村子,都给了记者这样强烈的感受。

  在工业化、城镇化奔涌向前的大背景下,不少地方村庄凋敝、劳动力流失、基层组织瘫痪、村民自治失灵、乡村治理面临困境。一个是1300万常住人口中有700 万外来人口的全国第二大移民城市;一个是农村人口仍以外出务工为主的经济不发达地区。不同的资源禀赋,不同的经济水平,却有着共同的精神风貌和发展活力。两地在乡村治理上有着怎样相同的治理理念和机制?试验区是如何将原子化的农民个体凝结成一个个紧密联结的村庄共同体?在农村治理上有着怎样的创新和探索?记者就此进行了深入探访。

  从“眉毛胡子一把抓、却什么都抓不好”的一元管理,到党务、政务、村务等事务权限清晰、职责明确、多元立体的共治格局

  广东省阳山县阳山镇高村村支书梁秀犬如今每天的必做工作是坐在墩背村村口的文化广场,在郁郁葱葱的凤尾竹下给村民们放音乐、放电影。乡亲们跳起舞来的时候,他就把那些有过小纠纷的乡亲往一起拉:“红过脸的妯娌,拌过嘴的邻居,一起搭档排练个舞蹈,啥矛盾都没了。”

  三年前,做了十几年村支书的梁秀犬可没有这么悠闲。高村下辖包括墩背村在内的18个村小组,600多户村民分散在沟沟坎坎的山坳间,“为村民解决纠纷,给村庄进行基础设施改造,每到一个村小组都要花好几天了解情况,做思想工作。村干部们跑断了腿,村民的怨气却越来越大。”

  自古皇权不下县,我国农村历来是自治形式。改革开放30多年来,采取的是“乡政村治”模式。然而随着时代变迁,生产结构、人口结构等发生改变,许多农村发展陷入困境,脏乱差、颓废破败、萧条无序。

  清远市委副秘书长、农办主任鲁小鹏说,“很多农村村级基层党组织软弱涣散,党员年龄严重老化,个别地方一年没有一次党员活动,更别说带动群众。”此外,村民自治没有有效落实,农业经营体制机制创新滞后,社会不稳定因素多发,公共服务水平低下。“农村没人管,没有建立起强有力的自治组织下的放权,等于简单把农民推向了市场。”他补充道。

  2011~2012年,为了找准改革突破口,清远市市委书记葛长伟带领调研队伍,走遍全市85个乡镇,踏访200多座村庄。“通过摸底分析,发现根源在于组织化水平偏低,治理模式不适应农村实际,产权与治权分离,行政功能与自治功能冲突。”鲁小鹏说,“当时,行政村承担108项党政事务,其中30多项是重大事务,几个村干部疲于应对,哪有精力再去落实村民自治?阳山县黎埠镇扶村共有71个村小组8000多人,很多村民都没见过村干部长什么样,基层治理怎么能效果好?”

  抓手在哪里?2012年11月26日,清远市下发了《关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见(试行)》,探索推进“村民自治、基层党建、政府服务”三个重心下移,即将现有的“乡镇-村-村民小组”调整为“乡镇 -片区-村(原村民小组或者自然村)”的基层治理模式;在自然村或者村小组设立基层党支部,在行政村一级设立党总支部。把原来的行政村改为党政公共服务站,作为乡镇派出机构,承办上级交办的工作,开展公共服务和为群众提供党政事项代办服务。清远农村综合改革迈出了坚实的一步。

  原先的眉毛胡子一把抓、却什么都抓不好的管理模式,变为党务、政务、村务、社务等事务由不同主体分层治理,形成“多元共治”、权限明确的治理格局。不到两年时间,清远农村原有的诸如土地纠纷、农村选举等“三农”难题逐渐破解,涉农纠纷下降21%。英德市西牛镇曾因上访问题被黄牌警告,通过推进农村综合改革实现 “零上访”。在党组织领导下,村委会、村民理事会、经济合作社等组织各司其职,农村发展活力明显增强。

  墩背村村头这片吸引了全村老少的文化广场,就是在“三个下移”之后实现的一桩乡村美事。村民潘大姐指着曾是村里最脏乱差的文化广场。“搁前几年,谁也想不到这么好的文化广场能建起来。搞明白是为大家谋福利的事儿,我们村民都支持,不仅该拆就拆,而且家家出工出劳,干劲儿大着呢。”

  千里之外的苏州,“政社分离”、“政社互动”的治理创新与清远有着相同的精神内核。在被评为“全国民主法治示范村”的永联村,通过厘清职责,理顺关系,由过去村委会一元化治理结构,发展为由永联社会事务管理协调小组、永合社区、永联村经济合作社、永钢集团、社会组织等五个乡村治理主体构成的多元、立体的治理结构体系。各治理主体职责明确,有效确保了居民、社员、职工的合法权益。

  走进永联村议事厅,现代化的民主议事风格扑面而来。村民代表开会议事时,非参会对象可通过二层的有机玻璃和音频系统了解会议进程,议事厅外墙的LED大屏幕也可同步对外直播。永联村党委副书记吴慧芳说,议事会采取圆桌会议的形式,并且设有当事村民、永联村委委托人、议事成员三方代表。大家围坐在一起,不分职位高低都有权利发表意见。


从“集体一盘散沙、单个农民分散经营”的发展形态,到“整合资源、攥起拳头谋发展”的经济发展模式

  广东省英德市石牯塘镇叶屋村,上世纪80年代,全村1350多亩土地被分成上万块,好坏搭配,水旱掺杂平均分配给全村35户人家。“我们都开玩笑说,家里的田块多得像天上的星星。”村民叶冒成说。

  过去的叶冒成没少因为土地的事儿跟乡亲们起争执,“一丛竹子可能要涉及两家人,块块田垒出条田埂连中线咋画都能吵红了脸。归根结底还是穷,土地承包解决了温饱问题,可也只能解决温饱问题。”2009年底,叶屋村人均年收入还不到2000元,是出了名的贫困村。

  一方面是因为土地经常乡邻反目,一方面是土地产出效率低下后的大面积土地抛荒。2008年,叶屋村成立理事会,叶时通被选为理事长。他和理事会成员商量,把村里的地流转起来。叶时通告诉记者,“为了协商土地整合并块,理事会的成员有2个月几乎从早到晚开会,工作不好做。”如今的叶屋村,全村土地实现流转,土地划为养殖、种桑等几块区域规模化生产,年人均收入3万元,村民建起新房,一半以上的村民买了小汽车。

  鲁小鹏对记者说,“只有重心下移,实现产权和治权统一,以村小组为单位集体决策村小组集体资产的运营,才有可能把村庄的土地、涉农资金、涉农服务平台等各项资源整合起来,攥起拳头办大事。”近两年来,清远市相继出台系列改革配套文件,通过推进农村土地资源、财政涉农资金和涉农服务平台“三个整合”,不断激发着农村发展的内生动力。

  在苏州,诸多集体经济实力雄厚的村庄,也大多寻到了资源整合的金钥匙。城厢区灵峰村十多年前合并扩容时,并入的4个村经济相对薄弱,党委书记高兴元提出“资产统一管理、资金统一使用、建设统一规划、收费统一标准、福利统一享受、用地统一调配”的思路,并以每年每亩责任田500元、口粮田700元的标准,把土地承包权从村民手中流转到村里。利用“长”出来的土地资源设立锦峰工业园,几年后灵峰村村级可支配收入由393万元增加到5000余万元。

  东林村是太仓市政社互动首批试点镇村,试点三年来,村里的行政权力渐渐抽离,东林村党委会和村委会的工作中心从抓农业生产转向抓农民生活后,生产和经营由新型经济组织实施运转。该村把改造整理出的1800亩良田组成合作农场,实行大承包、小包干、统一种植、集中管理,同时与科研单位合作,种植富硒优质水稻。科学技术、科学管理打造了科学发展的“高地”,水稻亩均收益超过5000元。

  从“公共服务没人管、共同体意识薄弱”的失序状态,到“重新建立认同感和凝聚力”的共同体文化

  幸福的村子总是相似的,民主权利落实了,集体经济壮大了,内生活力迸发了,公共服务能实现了,村民福利有保障了,文化生活丰富了。

  清远市阳山县是广东省第一批基层公共服务综合平台建设试点县,通过整合“一个机构”,集中“一个办公场所”,统一“一块牌子”,制定“一张服务清单”,建立 “一支队伍”,建立一个网络信息系统,建立一套保障制度,将面向基层群众的公共服务事项纳入县、镇、村(社区)三级综合平台集中办理,逐步实现公共服务事项“一站式”办理、“一条龙”服务。阳山县167个“村服务站”已经代替村委会,成为村民们办理事务、购物、买卖农资和休闲娱乐的中心。

  记者采访时,杜步镇村民林木生正在公共服务站办理摩托车年检业务:“过去年检都要自己跑到县里去办,现在村代办员会把所有资料通过网络上传至县综合服务大厅,再把通过年检的各项证件送到我家里。过去找村干部办事,等一天都未必等得到,觉得在农村生活真不方便。现在家门口什么都能办,村里和城里没啥区别。”

  同样的现代化便捷服务,在苏州的诸多农村也已完全实现。在东林村社区服务中心,食品安全工作站随时可以帮村民检验食材是否安全;老年人社区服务站里,老人们领着一个月1000元的养老金,悠哉哉地打牌、练书法;每逢周末,村里的孩子会到社区服务中心参加各项兴趣小组活动。村民们自豪地说,“我们的福利,比城里还好。”

  现代化的农村,是否还有田园牧歌的质朴韵味?记者在一个个风景如画的村庄中寻找答案。

  常熟市蒋巷村,1000多亩的高标准水稻田由村民建成186幢村民别墅后、退宅还田复垦而成,行走其间,稻香醉人。新村别墅区设有学校、剧场、商贸街、活动中心等配套设施。70多岁的蒋巷村老书记常德盛告诉记者,虽然蒋巷村拥有能够带来滚滚财富的常盛工业园,可他最自豪的,还是能实现“吨粮田”的千亩稻田和如今已经被列为常熟市重点旅游项目的蒋巷村生态园,“这有山有水的生态园,是蒋巷人挖地为池,堆土成山建成的,老百姓都希望立足泥土,不离家乡啊。”

  阳山县元江村,在外打拼了一辈子的陈天房被村民们选为村理事长,回村主持村里的公共事务。理事会动员村民进行了土地整合,筹资筹劳进行乡村建设,重新挖掘这个曾经出过12位进士、举人的文化古村落的历史文化内涵。如今的元江村,溪水环绕,青山吐翠,“状元桥”和“举人路”都成了外地游客要专门走上一走的吉祥地。靠发展村庄旅游和特色养殖,这个曾经村路泥泞难行的小村庄成了粤西新兴的风景胜地。“游客进了村,我都告诉他们,房门不用锁,小轿车不用进院。元江村真的能做到路不拾遗,夜不闭户,因为这是元江村村民共同的家。”守着这片散发着浓浓传统文化气息的村庄,陈天房信心满满地告诉记者。

  政府还权于民,村民回归自治。正是在村民的自我发展、自我管理、自我服务的过程中,一个个村庄形成了共同体的锻造,每一位村民找到了心灵上的快乐和精神上的归属。


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